国办发[2005]60号文规定，“拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者。”列举了三条渠道，从制度上留下了缺口。

　　一、企业融资方式之一：增资扩股简说

　　企业增资是指公司为扩大经营规模、拓展业务、提高资信程度，依法增加注册资本金的行为。对于有限责任公司来说，增资扩股一般指企业增加注册资本，增加的部分由新股东认购或新股东与老股东共同认购。对于股份有限公司来说，增资扩股指企业向社会募集股份、发行股票、新股东投资入股或原股东增加投资扩大股权，从而增加企业资本金的行为。

　　企业增资扩股主要有以下目的：(1)扩充资本金，加大净资本规模。(2)筹集经营资金，解决企业本身融资难问题。企业融资有内部融资和外部融资的方式，通过内部股东增资，可以扩充股本资金，减少股东收益分配。通过引入外部股东，则可以增加股东人数，为企业引入外部资金。(3)提高公司信用，获得法定资质。如湖北省种子集团公司，通过增资扩股增大净资本规模，以便达到法定资质要求。(4)明晰产权，完善法人治理结构。通过增资扩股实现企业改制，也是一个产权明晰的过程。由于外部股东的加入，可以利用外部股东在管理上的经验，建立有效的公司治理结构以及激励与约束机制。可以调整股东结构和持股比例，克服企业一股独大的缺陷，建立股东之间的制约机制。

　　二、国企改制方式之一：增资扩股方式改制的法规规定之演进

　　增资扩股被列为国企改制的方式之一，首见于2003年11月30日《国务院办公厅转发国务院国资委关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)：“国有企业改制，包括转让国有控股参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。”

　　实践两年后，鉴于存在改制方案不完善、审批不严格等问题，国家意识到必须对增资扩股改制方式进行规范。2005年12月19日，《国务院办公厅转发国务院国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)，特别规定要“严格控制企业管理层通过增资扩股持股”。主要手段有：

　　(一)国有及国有控股大型企业实施改制，应严格控制管理层通过增资扩股以各种方式直接或间接持有本企业股权。经批准，通过公开招聘、内部竞聘上岗或有重大贡献的管理层成员，可通过增资扩股持有本企业股权，但整个管理层的持股总量，不能达到控股或相对控股数量。

　　(二)管理层成员拟通过增资扩股持有企业股权的，第一不得参与制订改制方案、确定国有产权折股价、资产评估中的重大事项，第二必须提供资金来源合法的相关证明，不得向国有及国有控股企业借款，不得以国有产权作为标的物通过抵押等方式筹集资金等。

　　(三)存在该文件所列五种情况之一的管理层成员，不得通过增资扩股持有改制企业的股权。

　　为了实现严格控制企业管理层通过增资扩股持股的目的，实现择优选择投资者的初衷，60号文提出严格制订和审批改制方案，要求：“拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者。”

　　三、国企增资扩股改制的规范应当而且只能通过产权市场来实现

　　我们认为，虽然《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)的起草者的本意是想尽量扩大增资扩股的公开性，扩大信息披露的受众面，但实践证明，不仅不可能依靠“媒体或网络”来为“严格控制企业管理层通过增资扩股持股”把关，也不可能依靠“媒体或网络”公开信息来达到择优选择投资者的目的，反而留下了制度上的